依法推動企業(yè)破產(chǎn)制度更好實施
2021-08-16
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依法推動企業(yè)破產(chǎn)制度更好實施
——全國人大常委會開展企業(yè)破產(chǎn)法執(zhí)法檢查
企業(yè)破產(chǎn)法是市場經(jīng)濟的一項基礎性法律制度。為落實黨中央“六穩(wěn)”“六保”工作任務要求，推動高質量發(fā)展，進一步優(yōu)化營商環(huán)境，今年4月底至6月中旬，全國人大常委會組織企業(yè)破產(chǎn)法執(zhí)法檢查組，分別赴浙江、陜西、河北、山東、山西、吉林等6個省開展檢查。
檢查組指出，各地相關部門推動企業(yè)破產(chǎn)法貫徹實施，建立完善配套制度與相關機制，提高破產(chǎn)司法保障能力，積極開展企業(yè)破產(chǎn)司法實踐探索，優(yōu)化了資源要素配置，激發(fā)了市場主體活力，促進了經(jīng)濟轉型升級，完善了社會主義市場經(jīng)濟體制。但同時，還存在著企業(yè)破產(chǎn)意愿不強，破產(chǎn)案件清償率較低、審理周期長、運行成本高等問題和困難，破產(chǎn)制度的作用還沒有得到充分發(fā)揮。
應該使依法破產(chǎn)成為企業(yè)退出的常態(tài)化方式
“企業(yè)申請破產(chǎn)顧慮多，在資不抵債或不能償還到期債務時寧可采取‘跑路’等方式逃避債務”；
“一些地方政府不愿意企業(yè)破產(chǎn)，特別是規(guī)模以上企業(yè)破產(chǎn)，由于會對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、人員就業(yè)等帶來較大影響，政府的態(tài)度更加謹慎”；
“一些基層法院缺乏破產(chǎn)審判專業(yè)團隊，對受理破產(chǎn)案件存在畏難情緒”；
“一些‘僵尸企業(yè)’已經(jīng)無產(chǎn)可破，無法支付辦理破產(chǎn)的相關費用”……
檢查組聚焦重點難點問題開展檢查。通過檢查發(fā)現(xiàn)，破產(chǎn)案件占企業(yè)注銷數(shù)量的比例僅約為1‰，符合破產(chǎn)條件的企業(yè)不愿意主動申請，政府對企業(yè)破產(chǎn)存在顧慮，基層法院受理破產(chǎn)案件態(tài)度消極等因素影響了對破產(chǎn)方式的運用。
問題出在哪里？檢查組走訪企業(yè)，召開座談會，聽取企業(yè)負責人、專家學者、破產(chǎn)管理人等的意見。檢查發(fā)現(xiàn)，少數(shù)地方政府領導擔心地方支柱企業(yè)破產(chǎn)可能影響經(jīng)濟發(fā)展，對破產(chǎn)存在一定抵觸和逃避。債務人礙于社會輿論羞于談及破產(chǎn)，往往以被吊銷執(zhí)照的方式退出市場。部分國有企業(yè)負責人擔心進入破產(chǎn)程序被追究國有資產(chǎn)流失的責任。不少民營企業(yè)實際控制人及其近親屬往往為企業(yè)融資提供了連帶責任保證擔保，因為擔心企業(yè)破產(chǎn)后個人承擔責任，寧可背著罵名“跑路”，也不敢破產(chǎn)、不愿破產(chǎn)。
實際上，市場經(jīng)濟下，企業(yè)退出是正?，F(xiàn)象，破產(chǎn)制度“破”是形式，“立”是實質，通過破產(chǎn)主要是為了實現(xiàn)企業(yè)重生、優(yōu)化資源要素配置。黨的十九大以來，落實黨中央關于建立和完善市場主體救治和退出機制的要求，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，破產(chǎn)案件數(shù)量顯著上升，2020年法院受理破產(chǎn)案件10132件。大量企業(yè)通過司法程序實現(xiàn)破產(chǎn)退出，債務風險得到有效化解。
檢查組認為，應該進一步深化對破產(chǎn)制度認識，深刻認識企業(yè)破產(chǎn)法對于推進供給側結構性改革、持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境、推動經(jīng)濟高質量發(fā)展的重要意義。進一步加強對企業(yè)破產(chǎn)法的宣傳學習，弘揚市場化法治化破產(chǎn)理念，積極倡導司法重整，彰顯破產(chǎn)拯救重生功能，推動當事人更加主動運用破產(chǎn)，使依法破產(chǎn)成為企業(yè)退出的常態(tài)化方式。
應該優(yōu)化破產(chǎn)程序，提高破產(chǎn)審判質效
“當時啟動破產(chǎn)程序時難不難？”“破產(chǎn)案件審理花了多長時間？”“管理人是從哪里找的，能力水平滿意嗎？”檢查組在企業(yè)檢查時，針對破產(chǎn)程序執(zhí)行中可能存在的問題仔細詢問。
浙江臺州王野動力有限公司曾獲得踏板車銷量五連冠，但后來因為企業(yè)盲目擴張、投資過度，導致現(xiàn)金流枯竭。2015年11月2日，臺州市黃巖區(qū)人民法院裁定企業(yè)進入破產(chǎn)重整程序。案件受理后，管理人展開全面財產(chǎn)調查，了解到該公司具備獨立的設計開發(fā)能力，持有131件商標、108件專利等無形資產(chǎn)，以及優(yōu)質銷售網(wǎng)絡特別是海外銷售渠道，于是為其制定了實現(xiàn)資債分離的重整方案。通過破產(chǎn)重整，重整投資人在獲得該公司原有品牌、商標等核心資產(chǎn)后，目前已經(jīng)實現(xiàn)盈利，今年產(chǎn)值有望破億元。經(jīng)過破產(chǎn)重整，企業(yè)獲得了新生。
檢查組在臺州王野動力有限公司等企業(yè)檢查時，深入細致，廣泛聽取意見，通過抽查等多種方式全面了解法律實施情況。
檢查組了解到，目前，全國已經(jīng)設立14家破產(chǎn)法庭、近100個清算與破產(chǎn)審判庭以及專門的合議庭集中辦理破產(chǎn)案件。全國已有28家高院和下轄的284家中院編制管理人名冊，納入中介機構5060家、個人管理人703人，推動成立了131家管理人協(xié)會。
但同時，檢查也發(fā)現(xiàn)，破產(chǎn)審判隊伍建設與新形勢新任務不完全適應，有限的審判力量與增長的破產(chǎn)需求之間存在差距。有的地方在法律規(guī)定的破產(chǎn)申請條件外，還會設置“土門檻”，增加受理條件，申請人對案件能否受理缺少穩(wěn)定預期。實踐中，破產(chǎn)案件的審理時間普遍較長，因案因地差異很大。管理人的業(yè)務能力不足、管理制度不健全，是當前影響破產(chǎn)案件審理效率和辦理質量的重要因素。
檢查組認為，應該優(yōu)化破產(chǎn)程序，提高破產(chǎn)審判質效。通過完善司法解釋和司法政策，努力解決破產(chǎn)程序各環(huán)節(jié)的堵點難點。對歷史包袱重、長期停止經(jīng)營、內(nèi)部資料遺失嚴重等的“僵尸企業(yè)”破產(chǎn)，出臺有針對性的解決措施。完善管理人制度，保障管理人依法高效履職。管理人協(xié)會要制定統(tǒng)一的執(zhí)業(yè)行為規(guī)范和自律懲戒標準，加強執(zhí)業(yè)能力培訓和業(yè)務交流研討，提高管理人履職水平。
應該制定國家層面的指導意見，大力推動相關工作機制落地
浙江設立“破產(chǎn)審判便利化”政府部門與法院聯(lián)動省級聯(lián)席會議制度，陜西省高院與17個政府部門聯(lián)合建立企業(yè)破產(chǎn)聯(lián)動工作機制，河北各設區(qū)市均建立了法院和國資、市場監(jiān)管、稅務等部門參與的常態(tài)化政府部門與法院聯(lián)動機制和協(xié)調平臺……
在檢查中，政府部門與法院聯(lián)動被頻頻提及。許多地方政府、法院積極探索建立破產(chǎn)協(xié)調聯(lián)動機制，推動解決破產(chǎn)程序中的職工安置、費用保障、稅收減免、信用修復、企業(yè)注銷等方面的問題。
同時，檢查還發(fā)現(xiàn)，各地雖然建立了聯(lián)動機制，但普遍操作性不強，辦理過程不順暢。比如，法院對破產(chǎn)事務的協(xié)調處理存在障礙，政府對破產(chǎn)行政事務統(tǒng)籌不夠，破產(chǎn)企業(yè)注銷困難，稅務注銷登記存在障礙，跨區(qū)域的統(tǒng)籌配合不夠。
“破產(chǎn)程序中涉及的行政事務分散在政府多個部門和機構，沒有專門的破產(chǎn)事務管理機構負責統(tǒng)籌協(xié)調”“實踐中仍然存在稅務機關以稅款未獲全部清償為由拒絕出具清稅文書的情況”……檢查中，各方面反映的問題一一呈現(xiàn)，檢查組認真聽取、深入研究。
檢查組認為，破產(chǎn)不僅是經(jīng)濟問題，還涉及社會生活很多方面，沒有政府的支持協(xié)調，很多案件難以推進。應該研究制定國家層面的指導意見，進一步厘清行政管理與司法的邊界，強化政府參與的必要性、適度性與法治化，明確政府部門與法院聯(lián)動機制的統(tǒng)一規(guī)則和相關行政部門涉破產(chǎn)事務責任清單，大力推動相關工作機制落地。
針對稅收、信用修復等問題，檢查組強調，研究完善有關稅收法律法規(guī)，對重整企業(yè)豁免所得征收企業(yè)所得稅的問題，區(qū)分情況適用減征、免征或緩征等方式，促進重整企業(yè)重生。優(yōu)化稅務注銷辦理程序，依法核銷破產(chǎn)企業(yè)欠繳稅款，持人民法院終結破產(chǎn)程序裁定書向稅務機關申請稅務注銷的，稅務機關應及時出具清稅文書。研究制定國家層面重整企業(yè)信用修復規(guī)則，明確規(guī)定信用修復的申請人、申請標準、修復時限、不良信息保存時間等，為司法機關、政府有關部門和金融機構受理信用修復提供依據(jù)。
檢查組還提出，統(tǒng)籌推進企業(yè)破產(chǎn)法執(zhí)法檢查與法律修改工作，對于執(zhí)法檢查中反映的法律實施中存在的突出問題和法律制度不適應發(fā)展需要的缺項漏項，加快推進修法工作，解決相關法律銜接配套問題，健全中國特色破產(chǎn)法律體系。（記者 徐雋）
