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        【關注兩會】“雙贏”的保護制度，個人破產改革為何步履艱難？ 
        
                
      • 2024-03-05
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		?個人破產制度被認為是“債權人和債務人的雙贏保護制度”，亦是世界銀行評價營商環(huán)境的重要指標。個人破產改革試點則是中央支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)、優(yōu)化法治化營商環(huán)境的重大舉措。隨著中國內地首家破產事務管理機構——深圳市破產事務管理署于2021年3月成立運作，深圳在全國率先構建起“法院裁判+政府管理+管理人執(zhí)行+公眾監(jiān)督”四位一體的現(xiàn)代破產辦理體系。但試點初期的順利卻自2023年開始有所轉變。
        
	
        全國政協(xié)委員、深圳市人大常委會副秘書長、民革中央經濟委員會副主任何杰一直關注和深度調研相關問題，并準備提交《關于協(xié)調金融機構加大對深圳個人破產制度改革試點支持力度的提案》。在接受南方周末采訪時，何杰稱，深圳試點個人破產制度，在促進誠信債務人經濟再生的同時，堅持向社會傳遞“鼓勵創(chuàng)業(yè)、寬容失敗”的積極觀念。這為助力深圳完善社會信用體系、優(yōu)化營商環(huán)境均發(fā)揮了非常重要的積極意義。在試點初期，如果個人破產債務人提出的重整計劃草案或者和解協(xié)議草案能在未來5年內實現(xiàn)債務本金100%清償，絕大部分金融機構能表決“同意”。這對于個人破產制度順利推進至關重要。但2023年至今，同等條件下，金融機構對個人破產改革試點的支持力度有所下降。個人破產改革因此“步履維艱”。
        
	
        何杰調研得知，1996年開始實施的《貸款通則》和財政部關于貸款減免的規(guī)定，不允許金融機構對個人貸款進行減免。銀行總行按照財政部關于貸款減免的規(guī)定制定內部考核制度，深圳分行只能依規(guī)執(zhí)行，無法主動在個人破產案件中就個人金融債務進行彈性靈活的展期、減免或豁免。為此，他建議財政部、中國人民銀行和國家金融監(jiān)督管理總局等部委支持推動《貸款通則》及有關個人貸款不能減免的規(guī)定在深圳個人破產制度改革試點工作中暫停適用，并建立個人破產貸款相關的免責或豁免制度。
        
	
        2023年為何成為大部分金融機構態(tài)度轉向的一年？實踐中，金融機構在表決“同意”個人破產之后，是否會成為“冤大頭”？深圳市相關部門如何保護金融機構不會成為“冤大頭”？南方周末為此專訪了何杰。
        
	
         
        
	

        
	
        
	
        全國政協(xié)委員、深圳市人大常委會副秘書長、民革中央經濟委員會副主任何杰 （受訪者供圖/圖） 
        
	
        “重整和解為主、清算為輔”的個人破產模式
        
	
         
        
	
        南方周末：你在提案里稱，金融機構債權人是個人破產的主要債權人和利害關系方。在改革試點初期，個人破產制度得到了金融機構債權人的大力支持，債務人如可以實現(xiàn)5年內清償100%本金，大部分金融機構能表決“同意”。大部分金融機構為何表決“同意”？少部分金融機構不同意的原因又是什么？
        
	
        何杰：2020年8月，深圳出臺內地首部個人破產法規(guī)——《深圳經濟特區(qū)個人破產條例》，率先構建個人破產程序及實體規(guī)則，為深圳開展個人破產改革試點“保駕護航”。2020年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點實施方案（2020－2025年）》，從國家層面支持深圳“完善自然人破產制度”。2021年3月，《深圳經濟特區(qū)個人破產條例》正式實施，內地首家破產事務管理機構——深圳市破產事務管理署成立運作，深圳在全國率先構建起“法院裁判+政府管理+管理人執(zhí)行+公眾監(jiān)督”四位一體的現(xiàn)代破產辦理體系。
        
	
        
		試點初期，如果個人破產債務人提出的重整計劃草案或者和解協(xié)議草案能在未來5年內實現(xiàn)債務本金100%清償，絕大部分金融機構能表決“同意”。其主要原因在于：一是個人破產改革試點是中央支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)、優(yōu)化法治化營商環(huán)境的重大舉措。改革試點初期，在市中級法院和市破產事務管理署的引導下，金融機構對個人破產改革試點具有階段性的嘗試和支持意愿。二是深圳法院探索實行“以重整和解為主、清算為輔”的個人破產模式。在個人破產重整及和解案件中，如果債務人提出的債務清償比例能達到本金100%（甚至本息100%），金融機構債權人利益實質上得到了較好保障，債權回收率遠高于強制執(zhí)行、個人貸款批量轉讓等其他方式。
        
	
        
		據(jù)我調研了解，部分金融機構反饋其表決不同意的原因在于，《貸款通則》及財政部關于貸款減免的規(guī)定不允許金融機構對個人貸款進行減免。銀行總行按照財政部關于貸款減免的規(guī)定制定內部考核制度，深圳分行只能依規(guī)執(zhí)行，無法主動在個人破產案件中就個人金融債務進行彈性靈活的展期、減免或豁免。
        
	
        尚未聽聞金融機構成為“冤大頭”
        
	
         
        
	
        
		南方周末：據(jù)你了解，金融機構表決“同意”后，能否按時收到本金，還是成了“冤大頭”？
        
	
        
		何杰：2021年3月至2024年3月，深圳法院合計裁定受理個人破產案件238宗，其中119宗案件的重整計劃或者和解協(xié)議經人民法院裁定批準并進入執(zhí)行監(jiān)督期；另有3宗案件（1宗和解+2宗重整）已經執(zhí)行完畢。已經執(zhí)行完畢的3宗案件，債務人嚴格按照經人民法院裁定批準的重整計劃、和解協(xié)議償還債務，債權人（含金融機構債權人）都按期實現(xiàn)了債權、收回了有關本金?，F(xiàn)處于執(zhí)行監(jiān)督期的119宗案件，大部分債務人都在積極按照重整計劃、和解協(xié)議償還債務，債權人（含金融機構債權人）基本可以按期實現(xiàn)債權、收回有關本金；少部分債務人因失業(yè)、工作變動、身體狀況等導致收入減少無法按期償還債務的，人民法院也將依法終止重整計劃、和解協(xié)議的執(zhí)行（目前合計有5宗）。
        
	
        人民法院裁定終止有關重整計劃、和解協(xié)議執(zhí)行后，債務人和債權人之間的債權債務關系將恢復至破產申請受理前的狀態(tài)，不影響債權人通過其他方式繼續(xù)追索和實現(xiàn)債權。我暫時沒有聽到或者收到金融機構成為“冤大頭”的負面反饋。
        
	
        個人破產制度是“雙贏”的保護制度
        
	
         
        
	
        南方周末：你在提案中稱，僅僅兩年之后，即2023年以來，金融機構對個人破產改革試點的支持力度有所下降，部分債務人即使提出5年內清償本金甚至本息100%的償債方案，部分金融機構債權人依然選擇“棄權”或者“反對”，導致個人破產改革“步履維艱”。你將此歸之為《貸款通則》等相關制度的實施。你是否考慮過一種情況：即便沒有這些制度，如果表決“同意”的金融機構因有些人利用制度逃廢債，而無法實際行使債權。
        
	
        何杰：據(jù)我了解，2023年以來，在國家金融監(jiān)督管理總局深圳監(jiān)管局和市銀行業(yè)協(xié)會的大力支持下，市破產事務管理署、市中級法院等單位多次召集金融機構召開座談會，并于2024年年初赴部分金融機構進行了實地走訪。有關金融機構普遍反映，他們對于通過個人破產程序回收個人貸款的比例表示高度肯定，但因受制于有關規(guī)定以及總行內控考核制度等因素，無法主動在個人破產案件中就個人金融債務進行彈性靈活的展期、減免或豁免。
        
	
        
		個人破產實質上是一項債務人和債權人“雙贏”的保護制度?！渡钲诮洕貐^(qū)個人破產條例》也明確規(guī)定，深圳實行個人破產制度的目的在于“合理調整債務人、債權人以及其他利害關系人的權利義務關系，促進誠信債務人經濟再生”。如果債務人依法進入個人破產程序并按照重整計劃或者和解協(xié)議償還債務，既可以幫助債務人依法擺脫“債務泥潭”實現(xiàn)“東山再起”，同時還能幫助金融機構債權人高效率、低成本實現(xiàn)債權追索。如果債務人進入個人破產程序后不能按照重整計劃、和解協(xié)議償還債務，金融機構債權人可以主動申請人民法院終止重整計劃或者和解協(xié)議執(zhí)行，債務人和債權人之間的債權債務關系將恢復至破產申請受理前的狀態(tài)，不影響債權人通過其他方式繼續(xù)追索債權。
        
	
        嚴防個人破產欺詐
        
	
         
        
	
        南方周末：如何從嚴防范部分債務人利用個人破產程序逃廢債？
        
	
        何杰：市中級法院、市破產事務管理署也探索開展了系列工作，努力防范個人破產欺詐行為。一是實行嚴格的個人破產申請審查機制，嚴把個人破產“進口”關。在申請審查階段，破產法官將全面審查個人破產申請及申請前輔導材料，并綜合運用債務人面談、債權人聽證等多種手段進行調查評估，決定是否受理破產申請。
        
	
        
		二是實行全面專業(yè)的管理人調查制度。為確保個人破產程序高效專業(yè)推進，市破產事務管理署于2022年12月發(fā)布了全國首個《個人破產管理人名冊》，組建了一支專業(yè)化高素質的個人破產管理人隊伍。同時《深圳經濟特區(qū)個人破產條例》也全面規(guī)定了管理人職責，要求管理人全面調查債務人家庭財產、厘清債權債務關系，對于防范個人破產欺詐起到了非常重要的預防作用。
        
	
        
		三是實行全流程的個人破產信息公開制度?！渡钲诮洕貐^(qū)個人破產條例》實施以來，市中級法院、市破產事務管理署積極通過深圳個人破產案件信息網、市個人破產信息公開平臺等公示個人破產相關信息，基本實現(xiàn)個人破產從申請到辦結全流程公開，為債權人及社會公眾全面監(jiān)督提供了便利條件。
        
	
        
		四是探索構建個人破產債務人執(zhí)行期監(jiān)督機制。人民法院裁定批準債務人重整計劃、和解協(xié)議后，債務人即進入執(zhí)行監(jiān)督期。從深圳現(xiàn)有個人破產實踐情況來看，重整或者和解債務人的執(zhí)行監(jiān)督期往往長達3-5年。為了協(xié)助防范個人破產欺詐，市破產事務管理署構建起“日常監(jiān)督+專項監(jiān)督+投訴監(jiān)督”于一體的債務人監(jiān)督機制，對債務人每月申報的收入、支出及債務清償?shù)惹闆r進行精細化管理和監(jiān)督，督促債務人依法履行破產程序義務。
        
	
        “建議暫停適用個人貸款不能減免規(guī)定”
        
	
         
        
	
        南方周末：你建議有關部委支持推動《貸款通則》有關個人貸款不能減免的規(guī)定在深圳個人破產制度改革試點工作中暫停適用，并建立個人破產貸款相關的免責或豁免制度。你認為可能性有多大？
        
	
        何杰：深圳率“全國之先”開展個人破產試點，不是深圳一個城市的事情，深圳是在為全國全面建立和探索推廣個人破產制度找方向、打基礎、累經驗。我十分期待和希望相關部委能夠進一步認識到建立完善個人破產制度的重大意義，并為深圳的個人破產改革試點提供有力支持。
        
	
        
		我認為，關于建立和實施個人破產制度的重大意義有四點：一是能進一步完善社會主義市場經濟體制，而市場主體退出制度是現(xiàn)代化經濟體系的重要組成部分。我國暫未建立個人破產制度，大量因企業(yè)破產衍生的個人連帶責任擔保債務問題缺乏法治化解決路徑，企業(yè)破產后“企業(yè)主”等創(chuàng)業(yè)群體依然深陷“債務泥潭”。
        
	
        
		二是有助于服務保障經濟高質量發(fā)展。深圳率先實施個人破產制度，給予“誠實而不幸”的債務人經濟再生的機會，向社會傳遞了“鼓勵創(chuàng)業(yè)、寬容失敗”的積極理念，能夠為創(chuàng)業(yè)者解除后顧之憂，切實促進提升經濟活力，服務保障經濟高質量發(fā)展。
        
	
        
		三是有助于優(yōu)化市場化法治化國際化營商環(huán)境。“辦理破產”是世界銀行評價營商環(huán)境的重要指標。深圳實施個人破產制度，可以系統(tǒng)性發(fā)揮個人破產聯(lián)動企業(yè)破產、提升破產辦理質效的功能，助力優(yōu)化營商環(huán)境。
        
	
        
		四是有助于加強民生兜底保障、助力平安城市建設。實施個人破產制度，在一攬子高效解決個人債務的同時，也為債務人背后的家庭織起了一張法治“安全網”，讓債務人及其家庭不會因為個別成員的債務問題陷入絕境，是維護社會穩(wěn)定的重要制度。
        
	
        “日韓清償率遠低于深圳”
        
	
         
        
	
        南方周末：個人破產制度在國外很普遍。它們是怎么做的？
        
	
        何杰：2023年，深圳市破產事務管理署赴日本、韓國進行了實地調研。從日本和韓國的情況來看，重整債務人的清償率一般為債權總額的50%以下，遠低于深圳個人破產重整、和解程序的清償比例。國外金融機構在表決上暫未存在明顯政策障礙，極少因債權本金或者利息減免提出異議。此外，在金融監(jiān)管機構和銀行業(yè)協(xié)會主導下，韓國金融機構債權人自發(fā)成立信用恢復委員會，探索開展個人債務庭外重組工作，主動為債務人減免利息、寬限還款期限，提高債權總體回收率。
        

        

        
	
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	轉自：南方周末
        
	
        
	
        
	 
        

        
                
            
      
    	
      
        
        
        
    
      
	
    
      


      



	
    

	


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